刘刚:本轮电力改革是如何启动、落地和推进

作者:文华维 发布时间:2018-01-02   来源:南方能源观察

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文章摘要:刘刚:本轮电力改革是如何启动、落地和推进 ,湖北日报林俊贤吹哨,公司老总心道待时守分。

  “我作为一个亲历者,回过头来看这一轮电力体制改革,走到今天,取得了大家公认的效果。”国家能源局法制和体制改革司原副司长刘刚对记者记者说。

  从酝酿启动至推进落地,刘刚都是本轮电力体制改革的重要亲历者,他于2014年7月至2017年3月之间担任国家能源局法改司副司长一职。2015年3月,《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》正式印发,新一轮电力体制改革由此启动,2015年11月,国家发展改革委、国家能源局联合印发6个电力体制改革配套文件。至此,新一轮电力体制改革已经启动近3年。

  对于外界热议的改革难度和暴露问题,他直言:“改革中肯定会遇到这样那样的困难和问题,这是再正常不过的了。在没改革之前,就已经认识到这一点。”他认为,根据目前的进展,可以判断此轮电力体制改革已经取得了初步成效,受到了地方政府和电力用户的欢迎。

  对于下一步改革,刘刚认为,还是要放手让各地去干,而不是要捆着它的手脚。发挥各地的积极性,调动各地的创造性,鼓励多模式探索。

  “如果市场机制再继续往下走,可能有些过程中的问题会自己解决的。”他说。

  记者:作为这一轮电力体制改革的重要亲历者,您是如何评价电改的进展以及效果的?

  刘刚:这一轮电力体制改革从2015年3月开始,走到今天,已取得初步成效。2017年2月,国家发展改革委、国家能源局在昆明召开全国电力体制改革座谈会,连维良副主任、郑栅洁副局长在讲话中指出,电力体制改革取得了超出预想的成效,得到来自地方和企业的与会同志的认可。7月25日,国家发展改革委、国家能源局电力体制改革新闻通气会指出,两年多来,电力体制改革在七个方面取得了重要突破,一些与会媒体载文“电力体制改革进入‘下半场’”。目前,各地电力市场已经比较活跃,许多地方电力交易中心都在搞月度交易,挂牌交易、集中竞价交易此起彼伏,售电公司不断被公示准入,各地市场管理委员会陆续成立,市场规模不断扩大,预计2017年全年电力直接交易电量规模约1.2万亿千瓦时,同比增长约50%。从以上这些,就可以判断此轮电力体制改革已经取得了初步成效,受到了地方政府和电力用户的欢迎。

  记者:本轮电改一个重要特征是充分调动了各方的积极性,你觉得是什么推动了本轮电改的启动和落地?为何取得符合预期的进展?

  刘刚:我认为原因有以下几点。第一,这次改革的启动是党中央、国务院的重大决策。《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》是2014年底国务院常委会审议后,2015年初又经中央政治局常委会审议。习近平总书记主持中央政治局常委会,听取国务院党组汇报。它的文件号是中共中央文号,而上一轮是国务院文号,说明党中央、国务院高度重视这一轮电力体制改革。

  这次改革为什么能够比较顺利推进呢?还和三中全会以后全国的大的改革环境有很大关系。三中全会以后,全党抓改革,改革成了全社会共识。三中全会通过的改革决定,分解了上百项改革任务,由中央改革办督办。中央全面深化改革领导小组每个月开会都通过好多文件,总书记亲自出席并作重要讲话,亲自部署、亲自推动。各地区、各部门党委(党组)也都成立了全面深化改革领导小组,出台了大量的改革实施方案。党中央、国务院高度重视和当前大的改革环境,是这次电力体制改革能够启动和顺利推动的第一重要原因。

  第二,多部门合力,汇聚改革力量,凝聚改革共识。从改革过程来看,这次改革之所以能推动,除了党中央、国务院的重大决策和正确领导外,还有一个重要原因,在中央部门层面有一个跨部门的协调机制,即经济体制改革部际联席会议(电力专题),成员有国家发展改革委、能源局、财政部、环保部、水利部、国资委、中央编办、法制办等十来个部门,是一个会议平台,负责议事协调,主要任务就是在中央9号文发了以后,如何推动这个改革落地。这个平台每次开会,两大电网、五大发电、两大电建公司和中国电力企业联合会都参加。国家发展改革委、国家能源局就牵头这么一个部际协调机制,在这样一个平台,大家在一齐商量,这样便于形成改革的共识,凝聚改革的智慧,汇集改革的合力。

  第三、突出重点,着力抓好核心配套文件起草。落地9号文,就必然要有配套文件。建立跨部门平台,在国家部门层面开始搞配套文件。中央发了一个文,主管部门要搞几个文,搞多了也不行。国家发展改革委、国家能源局有关领导在2015年2月就商定搞5个配套文件,输配电价改革,电力市场建设,然后交易平台组建,再下面应该是放开发电计划,再有就是放开售电侧改革。这5个文件一出台,9号文落地就有了 “施工图”,各地方就可以拿锄头、铁锹施工了。国家部门层面搞5个文件,就是突出重点,把5个文件拿出来,各地就可以建设电力市场了,这又是一个智慧。

  第6个配套文件《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》是在前5个配套文件起草过程中增加的。在中发9号文审议过程中,国务院领导比较重视加强和规范自备电厂管理,在9号文中专门有一段内容。这次改革不仅是“三放开、一独立”,还有“三加强”,加强自备电厂管理就属于“三加强”。前5个文件浑然一体,紧紧围绕建立电力市场这个核心,紧紧围绕“三放开、一独立”几项重点改革任务,有了这5个文件,电力改革就可以扬帆起航了。

  这6个文件的起草,从2015年3月份部署任务、开始动笔, 到11月28日出台,历时半年多,可见配套文件的起草与出台之不易。在部际联席会议这个平台,是一个不同思想的碰撞、不同观点的交流,最后达成最大的改革共识,有共识才好去做事,所以起草配套文件凝聚着各方的智慧。就举例说这个智慧,比如关于电力交易机构组织形式,争论很激烈。电网企业说我把交易业务和电网其它业务分开,就是相对独立了,9号文就这么写的;发电企业和其他的参会单位就说,那不行,公共交易平台就应该独立。后来,文件就采取罗列式表述,可以这样、可以那样,可以是电网企业控股的,可以是子公司的,可以是会员制的,在实践中比较选择哪种模式更加合适。发电企业这样想,电网企业那样想,两个观点是对立的,把两个意见都写上去,留给实践去检验,这个文件就通过了。这就是刚才说的,在5个文件起草过程中,集中了大家的智慧,凝聚了大家的共识,形成了改革的合力。

  所以在这个电力体制改革部际联席会议大平台上,重点抓了5+1配套文件,2015年11月份出台,然后就开始推各地试点。这6个文件出台的前20天,云南、贵州试点的方案就被批复了。

  记者:地方层面呢?

  刘刚:这就涉及第四个原因,充分发挥和调动地方的积极性,允许地方进行多模式探索。因为我们国家比较大,各地情况不一样,就应该允许各地差异化探索。这是这次改革推动的很重要的一个特点,调动了各地的积极性和力量,汇聚了推动改革的强大力量。

  地方有积极性,首先是因为地方党委、政府要坚决贯彻党中央、国务院的决策部署,更在于电力改革能够给地方直接带来红利。经济进入新常态,地方GDP增长变缓,为应对经济增长压力,许多地方也想通过电改降低实体经济的成本,特别是在一些资源大省,想把资源优势转化为经济优势,就要把电送到外面去,通过电改直接把电送到外面去。在电改之前,电力价格是不能随意动的,有价格法规和价格管理权限。

  9号文的6个配套文件出来后,各地都上报改革方案,国家发展改革委、国家能源局审核。审核不是审批,主要审核各地方案是否与9号文一致,与6个配套文件是否一致。审核流程是由国家发展改革委体制改革司和国家能源局法制和体制改革司牵头送各个有关司,还有部级联席会议的各个部门去会签。各地方案报上来以后,基本上只要符合9号文和6个配套文件就放行,因为要鼓励各地试点,改革才能落地,这是再简单不过的道理。审核方案时也会提出意见,比如说电力市场管理委员会定位是市场主体的自治议事协调机构,一些地方报上来的方案定位成政府部门牵头的管理机构,市场管理委员会主任由经信委或发展改革委领导担任,像这样的在审核中就要改正,市场管理委员会主任应该由市场主体选举产生,政府部门可以派员列席会议。

  各地报上来的方案符合9号文、符合6个文件就通过了。这样的话,就会发现各地的方案跟9号文很相似,这也是对的。因为9号文是整个电力体制改革的指引和纲领,各地都按9号文的总体思路和任务框架开展试点,这就保证了改革不走样,有统一性。各省方案也有自己的特点。比如,山西省的方案就很关心电力外送,云南、贵州的方案都强调电力更大范围外送。北京的方案就关心增加外来的清洁能源,保障首都供电安全。各地有各地的特点,但是这个特点一定是合理合规的,不是违反9号文和6个配套文件的。

  改革已进入深水区,改革面临的情况复杂,开始有一些地方在观望。因为每个省的情况不一样,面对改革的心态和积极性不一样。一些资源富集和电力外送省份,还有地处改革前沿的南方省份,就比较积极。2015年底和2016年一季度,就批复了云南、贵州、山西、广东、重庆、广西等几个地方。截止2016年上半年,各地方案陆续上报后,都很快批了,到了2016年7、8、9月全国各地试点方案基本就批复完了。各地的方案都批了,这样各地就开始干起来了。各地干起来以后,它基本是那几个套路,成立领导机构,出台实施细则,建立交易中心,核定输配电价,然后经信委有序放开发电计划,不放开没有市场交易。就这样全国各地的改革就开展起来,此轮电改就真的动起来了。各地改革既坚持9号文和6个配套文件的统一性,又有结合本地实际在改革内容和时序上的差异性,全国呈现差异化、多模式探索的格局。所以,充分调动地方的积极性,这是这一轮改革第四个特点。

  第五、国家发展改革委、国家能源局多种形式、多种途径加强对地方工作的指导,上下形成改革合力。加强指导的方式就是召开动员会、座谈会、交流会等。大的会议如2017年2月在昆明召开的会议,是国家发展改革委、国家能源局领导出席。在司局层面牵头召开的会议还有一些。我们完成顶层设计,配套文件出来了,就看各地干了。这时,我们要干什么呢?就是经常把各地同志聚在一齐交流各地的工作情况,互相参考借鉴。通过座谈会、工作简报和新闻宣传等形式,把各地改革进展情况介绍出去,披露出去,宣传出去。我们在国家能源局门户网站开设一个电力体制改革专栏,汇集改革政策,反映各地改革动态。

  在改革起步和进展过程中,有很多地方省委、政府领导同志到国家发展改革委、能源局来,国家发展改革委、能源局领导同志都听取他们工作报告,其中电改是各地省委、政府领导汇报的一个主要内容。电改在省委、省政府是排得上的一项重要工作。因为电力体制改革是党中央决策部署的,对地方应对新常态是很有力的举措。这种汇报实际上也是国家发展改革委、国家能源局对地方电改工作有力支持和指导的重要形式。地方发展改革委、能源局同志到国家发展改革委、国家能源局有关司局汇报工作就更多了。还有企业来反映问题,包括电网企业也来反映问题。在司局层面与地方、企业沟通比较多,这在工作上的指导作用也非常重要。

  在昆明召开的全国电力体制改革座谈会之后,根据会上各地发言反映的问题,按当时分管领导同志的要求,我们有关司一齐研究后,起草下发了《关于全国电力体制改革座谈会参会单位相关意见和建议的复函》(发改办能源[2017]917号)。针对云南省配售电公司反映的问题,也专门发了一个复函,这也是对地方的指导。

  中央改革办还来督察过电力体制改革,这也是对改革工作的一种重要而有力的推动。不是因为电改存在突出问题才来督察的,中央改革办年初工作任务就确定了的,国家发展改革委牵头的好多项改革中有两项就是列入计划要被督察的。

  国家能源局内部涉及电改的4个司,对先期的试点几个省市,每个试点都指定一个司来负责对口联系协调,我们法改司对口协调云南,2016年我到云南至少去了三次,贵州去了两三次,广西去了一次,广东去了一次。广东、重庆市是电力司对口指导,广东改革起步的时候,能由售电侧专项改革转到综合改革方向,与电力司的指导有很大关系。

  记者:您如何看待电力企业在推进电改中的角色?

  刘刚:电力企业,特别是中央电力企业讲政治、识大体、顾大局,坚决拥护和支持改革,这也是本轮电改取得效果的第六个原因。

  我们回头想想是不是这样?电网企业要配合核定输配电价,省级电网输配电价现在已经全核定,你听到电网企业在核定输配电价方面社会上有负面的不配合的言论吗?没有。组建电力交易机构也是这样,在国家电网公司营业范围内,各省交易机构开始都是按电网企业全资子公司组建,9号文说了交易机构要相对独立,配套文件说交易机构可以电网企业控股、可以子公司。后来,中央改革办督察组和国家发展改革委说不能都清一色全资子公司,那就不是改革,电网企业就拿出3个省搞股份制公司。售电公司和新增配电改革,对电网企业也是挑战。按照9号文和配套文件要求,电网企业盈利模式要转变,这对电网企业这样一个庞大的利益集团来说,它的转变不是一个容易的过程。传统的盈利模式到新的盈利模式的过渡,对电网企业带来的冲击很大。电力体制改革对发电企业的冲击更大,因为改革直接把它们推到市场竞争的第一线。发电企业拥护改革,希望改革能够平缓一些。因为在发电产能过剩的情况下,发电企业参加市场竞争的结果,肯定是价格悬崖式、腰斩式下降。在以前计划体制下,好多新电厂的投资,没有完全考虑到与市场需求一致,而是跑马占地,先把地盘拿下来,这里有非市场的因素。

  这次改革还汇聚了社会资本的力量。按新电改政策,社会资本可以成立售电公司,可以投资增量配电。各地售电公司搞的很红火,说明社会资本很欢迎改革。对地方电力企业,新电改政策明确了他们的配售电市场主体地位,是符合改革发展方向的,他们也拥护新电改政策。

  在起草9号文配套文件过程中,有电力企业参加,有不同认识和争论,但9号文和配套文件一下达,大家都去执行,9号文和配套文件是有广泛共识。这次改革为什么能进展顺利,因为电力企业总体上支持和拥护。

  电力企业在改革中也面临许多困难和压力。比如,对于发电企业,发电计划要放开,正好处在煤炭去产能,后来火电也要控制潜在过剩风险,就几头受挤。2017年上半年,国务院决定把取消、降低的电力附加基金那一部分空间留给发电企业,提高燃煤机组上网电价,说明国家也会考虑发电企业的承受力。改革不是把谁搞死,不是把电网搞趴下,也不是让发电企业搞得喘不过气了,是要把握好改革力度和节奏。

  第七、实践者、实干者开展了开创性工作。这次改革推到今天这个地步,真的很不容易,各地的同志付出了很大的心血。据我了解,像贵州省能源局从领导到有关处室的同志经常加班加点,云南省牵头搞电改的同志真的是心力交瘁,为改革精殚精竭虑。国家层面把6个文件起草下发了,各地要把它落地,工作量比我们大。他们要根据6个配套文件,再制定一些相关的实施细则。因为电改要涉及很多部门,制定每一个文件都要省里来成立协调组,一个文件就要好多部门来开会协调,然后才能通过。像国家发展改革委、国家能源局,分配计划电量的经济运行局,电力司、市场监管司,虽然有时也有争执和不同看法,在内部都还好协调,有共同的领导。在很多地方,经信委和发展改革委、能源局都是两个部门,各部门职责不同,看问题角度不同。如果两个部门是一个副省长分管就好协调,但往往这两个重要部门是由不同的副省长分管,协调起来就可能不那么容易。许多省都成立了省长或常务副省长挂帅的电力体制改革领导小组,这实质上就是一个工作协调机制。部门协调,我们要借领导的力,有时还需要策略和智慧。

  在改革推进过程中,先行先试的地方,具体部门的同志做了很多开创性的工作,花了好多时间精力,加了好多班,也有很多委屈。比如组建电力交易中心本来就很难,有的省还搞社会招标,公开募集股东,这就难上加难。后来又提出交易中心是省直管的正厅级单位,这不是市场方向,走了弯路,这给兄弟省提供了经验,趟了一点路子。还有的省成立交易中心,为了全资子公司、还是股份制的,省有关部门与电网公司争执很厉害,也挺受委屈的。再有关于售电公司能否开具发票,地方能源局与电网公司认识不一致,一段时间承受了很大压力,此问题不能很好解决,就会影响改革的进程,最后由国家发展改革委来形成文件予以答复,双方都接受,问题总算解决。好多实践者付出了很多的努力,内心也有很多委屈,改革的难度很大,这很正常。

  回顾这两年多的电改路程,这就是这一轮电力体制改革的中国特点、中国探索、中国道路。从中央出文件,国家部门层面制定配套文件,到地方的同志加班加点工作,横向有众多电力企业的理解、支持、参与和配合,各方面总的使力的方向是一致的,都朝一个方向努力,这样才能走到今天,取得重要突破和初步成效,各方面还比较认可,最根本的一条,因为我们走的是一条符合中国国情的电力体制改革道路。

  记者:业界和学界都认为当前存在一些问题,有些是一直存在的,有些是改革中暴露出来的,对于下一步推进改革,您有什么样的思考或建议?

  刘刚:改革中肯定会遇到这样那样的困难和问题,这是再正常不过的了。在没改革之前,就已经认识到这一点。习近平总书记说,改革到了深水期,啃硬骨头,动奶酪。这一轮电力体制改革,无论是对电网企业,还是发电企业,都是利益调整。对政府部门也是权力调整,要把原来管着的权力向市场放,这是自我革命。电力体制改革涉及那么多部门,电力系统涉及那么多企业,协调难度本来就很大,也极其复杂。对当前存在的问题当然不能忽视。比如,市场化交易面临区域壁垒分割的问题,行政干预市场化定价问题,市场建设过程中监管能力建设的问题,等等。现在这些问题的确是应该加以重视和解决,否则不利于改革继续深化。

  推进下一步改革,总的是要总结回顾过去两年多的改革历程,坚持行之有效的作法,走中国自己的电力体制改革道路。第一,坚持9号文确定的改革思想、路径和重点任务。坚持把推进输配电价改革、建设电力市场、规范交易平台运行、放开发用电计划、放开配售电业务等这些“四梁八柱”继续干下去。如果市场机制再继续往下走,可能有些过程中的问题会自己解决的。

  第二,还是要放手让各地去干,而不是要捆着它的手脚。发挥各地的积极性,调动各地的创造性,鼓励多模式探索。哪里有好的模式,其他地方就可以复制。允许全国各地改革不平衡,可以有的快、有的慢。让各地在9号文和配套文件下,根据自己的情况干。

  第三,还是加强指导,上下齐心。加强重大问题的研究,比如当前面临的省间壁垒、减少行政干预、清洁能源消纳、加强市场监管等等,怎么逐步去解决这些问题。各个地方在改革中遇到的困难,国家层面也应帮他们解决一下。比如现在配电网改革太复杂了,第一个要搞规划,规划是省发展改革委出,还是市县地方政府出,弄完规划,还要招标确定业主,要和现有电网划分范围,输配电价怎么核定,主网怎么接入,怎么安全运营,怎么加强新的配网监管,很多的事。

  最后,还得要把握改革的航向、节奏和力度,既要改到位、又要保稳定。要把控改革进程,有时改革快一点,有时候节奏缓一些。因改革受到利益调整的那些主体,要考虑它的收入能够基本稳定,不能因为改革而造成社会不稳定因素,形成改革的反对面的力量。要营造有利于改革的整体好的氛围和环境,保证改革能始终往前推进,达到彼岸。

      关键词: 刘刚,电力改革

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